Аналітики американського дослідницького центру RAND запропонували керівництву США кроки, які могли б призвести до припинення конфлікту в Україні. Про це йдеться в доповіді організації під назвою «Як уникнути довгої війни в Україні».
RAND — американська некомерційна організація, яка виконує функції стратегічного дослідницького центру, який працює на замовлення уряду США, їх збройних сил і пов’язаних з ними організацій.
Самуель Чарап (Samuel Charap), Міранда Прібе (Miranda Priebe): Чим все закінчиться? Це питання все частіше домінує під час обговорення російсько-українського конфлікту у Вашингтоні та інших західних столицях. Хоча успішний український контрнаступ у Харкові та Херсоні восени 2022 року і відродили оптимізм щодо перспектив Києва на полі бою, заява президента Росії Володимира Путіна від 21 вересня про часткову мобілізацію та «звільнення» чотирьох українських областей стала суворим нагадуванням про те, що цей конфлікт далекий від вирішення. Бої продовжуються на фронті довжиною майже 1000 кілометрів. Переговори про припинення конфлікту зупинено з травня. Його перспективи та остаточний результат, звичайно, багато в чому визначатимуться політикою України та Росії. Цей конфлікт є найбільш значним міждержавним військовим конфліктом останніх десятиліть, і його еволюція матиме серйозні наслідки для Сполучених Штатів.
Доречно оцінити, як може розвиватися цей конфлікт, якими можуть бути альтернативні варіанти його вирішення включаючи інтереси США і що може зробити для цього Вашингтон.
Деякі аналітики стверджують, що конфлікт рухається до кінця, який принесе зиск Сполученим Штатам та Україні. Станом на грудень 2022 року Україна мала певний бойовий імпульс і, ймовірно, могла б боротися доти, доки їй не вдасться витіснити російську армію з країни. Прихильники цієї точки зору стверджують, що ризики застосування Росією ядерної зброї чи війни з НАТО залишаються керованими. Після вигнання з України у покараної Росії не залишиться іншого вибору, як залишити сусіда у спокої і навіть виплатити репарації за завдану шкоду. Проте дослідження минулих конфліктів та уважне вивчення ходу нинішнього дозволяють припустити, що такий оптимістичний сценарій є малоймовірним.
У своєму дослідженні аналітики RAND Corporationми розглядають можливі варіанти, якими може піти російсько-український конфлікт, і те, як вони можуть торкнутися інтересів США. Також розглядаються дії США, які могли б вплинути на хід конфлікту. Важливе застереження: це дослідження робилось з урахуванням інтересів США, які часто збігаються з інтересами України, але не є повними синонімами. RAND визнає, що саме українці боролися та вмирали РФ, захищаючи свою країну. Тим не менш, уряд США зобов’язаний перед своїми громадянами визначити те, як різні варіанти розвитку конфлікту вплинуть на інтереси США, та вивчити їх можливий вплив розвитку конфлікту для просування цих інтересів.
Ключові фактори, що визначають варіанти розвитку конфлікту
Багато аналітиків висувають сценарії короткострокового завершення конфлікту — свого роду ендшпіль. Хоча такі сценарії є важливими конструкціями для роздумів про майбутнє, вони дають мало користі визначення того, які можливі варіанти розвитку конфлікту найбільш вигідні для Сполучених Штатів. Американським політикам корисніше розглянути, які конкретні аспекти майбутнього ходу конфлікту вплинуть на інтереси США. Замість багатих описових сценаріїв ми розглядаємо п’ять ключових факторів, які визначають альтернативні варіанти розвитку конфлікту:
- можливе використання Росією ядерної зброї
- можлива ескалація конфлікту між Росією та НАТО
- розмір контрольованої Україною своєї території
- тривалість конфлікту
- форма його припинення
У цьому розділі ми опишемо кожен із цих факторів, розглянемо, як вони можуть змінюватись, і зв’язки між ними.
Можливе використання Росією ядерної зброї.
Примара використання Росією ядерної зброї переслідує цей конфлікт із самого початку. Оголошуючи про початок спецоперації у лютому 2022 року, Путін пригрозив будь-якій країні, яка спробує втрутитися у справи України, наслідками «такими, яких ви ніколи не бачили за всю свою історію». Через тиждень він наказав про «особливий режим бойового чергування» для ядерних сил Росії. У жовтні 2022 року Москва заявила, що Київ планував підірвати радіоактивну «брудну бомбу» в Україні, а потім звинуватити у цьому Росію. Офіційні особи США були стурбовані тим, що Росія просуває цю історію саме для того, щоб створити привід для застосування ядерної зброї. І, можливо, найбільше західні уряди переконалися, що Москва розглядала можливість використання тактичної ядерної зброї (НСЯО) з урахуванням російських втрат своїх військових позицій восени 2022 року. Росія відкинула ці звинувачення, але у багатьох новинах ЗМІ висували припущення, що вищі російські воєначальники справді обговорювали цей варіант. Деякі аналітики відкидають можливість застосування Росією тактичної ядерної зброї, стверджуючи, що Росія знає, що вона приречена на провал. Вони вказують на відсутність цінних військових об’єктів (наприклад, великих центрів зосередження українських збройних сил), які можна було б ефективно знищити за допомогою такої зброї, і ризик того, що ця зброя може завдати шкоди і дислокованим в Україні російським військам. Використання цієї зброї може спровокувати вступ НАТО у війну, підірвати міжнародну підтримку Росії, що залишилася, і викликати масову внутрішню опозицію Кремлю. Далі ці експерти стверджують, що, розуміючи це, за логікою речей, Росія мала б утриматися від застосування ядерної зброї. Однак ці аргументи ігнорують кілька моментів, які роблять використання Росією ядерної зброї цілком можливим, що Вашингтон має враховувати, так і надзвичайно важливим фактором у визначенні майбутнього розвитку конфлікту.
По-перше, є свідчення того, що Кремль вважає цей військовий конфлікт мало не екзистенційним. Україна тривалий час була особливою категорією зовнішньополітичних пріоритетів Росії. Ще до лютого 2022 року Росія була готова виділити значні ресурси та піти на серйозні витрати для досягнення своєї мети в Україні. Наприклад, Москва дорого заплатила за Крим у 2014 році та за підтримку сходу України. Західні санкції коштували їй у середньому 2% у квартальному зниженні ВВП Росії в період із середини 2014 по середину 2015 року, і цей ефект посилювався в міру того, як санкції тривали в наступні роки. Рішення Путіна розпочати повномасштабну військову операцію у лютому 2022 року, незважаючи на чіткі попередження Сполучених Штатів та їхніх союзників про те, що він заплатить набагато вищу ціну, ніж у 2014 році, показує, що він готовий піти на ще крайніші кроки, щоб досягти своїх цілей в Україні. Рішення мобілізувати 300 тисяч росіян у вересні 2022 року, можливо, вразило внутрішню соціальну стабільність у Росії, на створення якої Путін витратив майже 25 років, що також свідчить про високий рівень його рішучості. Ця стабільність передбачала уникнення потужних чинників, що її розхитували, і яку привнесла мобілізація, особливо щодо основних прихильників Путіна. Рішення про мобілізацію тому й відкладалося доти, доки навіть не було прострочено з військової точки зору, щоб уникнути цих внутрішніх політичних витрат і передбачуваних ризиків потенційних заворушень, пов’язаних із ослабленням підтримки режиму населенням. Готовність Путіна піти на ці внутрішні втрати та ризики наголошує на важливості, яку він надає інтересам Росії в Україні.
По-друге, оскільки можливості звичайних збройних сил Росії в Україні були значною мірою втрачені, потенціал неядерної ескалації для Москви виявився обмеженим. Якщо Росія зазнає подальших великомасштабних втрат на полі бою, серед високопосадовців, які приймають рішення у Кремлі, можуть виникнути настрої відчаю. Як тільки інші варіанти ескалації військових дій звичайними засобами будуть вичерпані, Москва може вдатися до ядерної зброї і, зокрема, використання її тактичного компонента, щоб запобігти катастрофічній поразці.
По-третє, російські стратеги вже давно наголошують на корисності тактичної ядерної зброї для досягнення оперативних і тактичних цілей у контексті звичайного військового конфлікту, який Москва програє. І Росія має можливості для реалізації цієї концепції: її системи доставки тактичних ядерних зарядів включають артилерію, балістичні ракети малої дальності і крилаті ракети, і всі вони можуть бути застосовані в Україні. Російські стратеги також передбачають попереджувальне застосування тактичної ядерної зброї не лише щодо військових, але й цивільних об’єктів — міст, військово-промислових центрів та державних об’єктів, принаймні в умовах війни з НАТО. Москва також може використовувати тактичну зброю для показових ударів або в атмосфері, або за населеними пунктами. Військова ефективність використання тактичної ядерної зброї в Україні може бути предметом суперечок, але це цілком імовірні обставини, враховуючи те, що відомо про планування та можливості Росії. Однак, хоча використання Росією ядерної зброї в цьому конфлікті і ймовірно, ми не можемо точно визначити ступінь цієї ймовірності. Що ми можемо сказати точно, то це те, що ризик застосування ядерної зброї в українському конфлікті набагато вищий, ніж у мирний час. Ми також можемо повною мірою стверджувати, що використання ядерної зброї в Україні мало б дуже серйозні наслідки для Сполучених Штатів. США публічно і, як повідомляється, у прямих контактах з Кремлем дали зрозуміти, що вони зроблять кроки у відповідь, якщо Росія застосує ядерну зброю в Україні. Офіційні особи США уникають точного визначення характеру можливої відповіді — натомість використовують такі фрази, як «катастрофічні наслідки», — але один представник НАТО сказав, що це «майже напевно» спричинить «фізичну відповідь багатьох союзників». Хоча дане формулювання прямо і не означає військову відповідь, навіть невійськовий удар у відповідь, який тягне за собою «катастрофічні наслідки» для Росії, може призвести до спіралі «око за око», яка призведе до війни між НАТО і Росією. Таким чином, використання Росією тактичної ядерної зброї в Україні може призвести до прямого конфлікту США з Росією, що зрештою може спричинити обмін стратегічними ядерними ударами. Але навіть якби вдалося справитися з проблемами використання Росією ядерної зброї власне в Україні, це мало б дуже серйозні наслідки для Сполучених Штатів. Якщо Росія отримає якісь поступки або досягне військових успіхів за рахунок застосування ядерної зброї, загальнопланетарні норми її невикористання будуть ослаблені, і інші країни з більшою ймовірністю використовуватимуть таку зброю в майбутніх конфліктах. Більше того, використання Росією ядерної зброї в Україні мало б великі та непередбачувані наслідки для політики союзників щодо війни, що потенційно могло б призвести до руйнування трансатлантичної єдності. Смерть і руйнування в Україні також можуть серйозно вплинути на громадськість США та їх союзників.
Можливе переростання українського конфлікту у конфлікт Росія-НАТО.
Повідомляється, що з жовтня 2021 року, коли голова Об’єднаного комітету начальників штабів Марк Міллі вперше поінформував президента Джо Байдена про плани Росії вторгнутися в Україну, Міллі вже мав список «американських інтересів і стратегічних цілей» в українській кризі.
Під номером 1 у розділі «Не можна» значилося: «Не можна допустити конвенційного військового конфлікту між збройними силами США та НАТО з Росією». Другий пункт, тісно пов’язаний із першим, говорив: «Не можна випускати цей конфлікт із географічних кордонів України». На сьогоднішній день Росія та Україна залишаються єдиними учасниками військового конфлікту. Але він все ще може залучити до себе союзників США. Бойові дії відбуваються в країні, яка межує з чотирма державами-членами НАТО на суші та ділить узбережжя Чорного моря з двома іншими.
Масштаби непрямої участі союзників НАТО у війні буквально захоплюють дух. Підтримка включає надання Україні зброї та іншої допомоги на десятки мільярдів доларів, тактичну розвідку, спостереження та розвідувальну підтримку ЗСУ, мільярди доларів на місяць у вигляді прямої бюджетної підтримки Києва та болючі економічні санкції, введені проти Росії. У попередній доповіді корпорації RAND було викладено чотири можливі причини навмисного рішення Росії завдати удару державам-членам НАТО в контексті конфлікту в Україні. Серед них такі:
- Щоб покарати членів НАТО за політику, що вже проводиться, і сприяти припиненню союзницької підтримки Україна.
- Превентивний удар по НАТО, якщо Росія вважатиме, що інтервенція НАТО в Україні неминуча.
- Щоб запобігти передачі Україні таких озброєнь, які, на думку Росії, можуть призвести до її поразки.
- Щоб помститися НАТО за можливу підтримку внутрішніх заворушень у Росії.
Хоча рішення Росії напасти на якусь державу-члена НАТО в жодному разі не є неминучим, частково тому, що воно може призвести до війни з усім могутнім альянсом, ризик зростає, доки триває конфлікт в Україні. Більш того, ненавмисна ескалація, що веде до вступу в конфлікт НАТО, також є постійним ризиком. Хоча інцидент у листопаді 2022 року, пов’язаний із падінням української ракети ППО на території Польщі, не вийшов з-під контролю, він продемонстрував, що бойові дії можуть ненавмисно поширитись на територію сусідніх з Україною союзників США. У майбутньому помилка при наведенні може призвести до того, що російська ракета потрапить на територію НАТО, потенційно спровокувавши цикл «дія-реакція», який може призвести до повномасштабного конфлікту.
Якщо військовий конфлікт в Україні закінчиться, то, очевидно, ймовірність прямого зіткнення Росії та НАТО, навмисного чи ненавмисного, значно зменшиться.
Зрозуміло, чому Міллі назвав запобігання війні між Росією та НАТО найвищим пріоритетом США: інакше американська армія негайно буде залучена до конфлікту з країною, яка має найбільший у світі ядерний арсенал. І утримати війну між Росією та НАТО нижче ядерного порогу буде вкрай складно, особливо з урахуванням ослабленого стану звичайних збройних сил Росії. Деякі аналітики сумніваються, що Росія нападе на країну НАТО, оскільки вона вже здає позиції українським силам і опиниться у стані війни з наймогутнішим у світі альянсом. Однак, якщо Кремль дійде висновку, що національна безпека країни під серйозною загрозою, він цілком може навмисно посилити конфлікт через відсутність кращих альтернатив.
Контроль за українською територією.
Станом на грудень 2022 року Росія контролювала майже 20% території України. Першочерговим завданням Києва є відновлення контролю за цією територією. І Україна досягла певних успіхів, особливо у Харкові та Херсоні. Проте в районах, які все ще контролюються Росією, є найважливіші економічні активи, такі як Запорізька атомна електростанція, яка забезпечувала до 20% довоєнних енергетичних потужностей України, та все українське узбережжя Азовського моря.
Президент Володимир Зеленський твердо виступає за військову кампанію зі звільнення усієї міжнародно визнаної території України. І він виправдовує цю мету моральним імперативом визволення громадян своєї країни від жорстокої російської окупації. Такий розвиток українського конфлікту, який дозволить Україні повернути під свій контроль якнайбільше його міжнародно визнаної території, був би вигідним для Сполучених Штатів. США зацікавлені в тому, щоб зміцнити норму територіальної цілісності, закріплену у міжнародному праві. Однак, наслідки подальшого розширення українського територіального контролю за межі лінії грудня 2022 року незрозумілі. Навіть якби Україна взяла під контроль усю територію, яку Росія захопила з 24 лютого 2022 року, територіальна цілісність України все одно була б порушеною Москвою. Інакше кажучи, поки неясно, чи буде розвиток конфлікту, який передбачає збереження Росією грудневої лінії контролю 2022 року, завдавати більше шкоди міжнародному порядку, ніж той варіант, коли російські сили були б відкинуті до лінії лютого 2022 року. Адже в обох випадках Росія, як і раніше, контролюватиме частину території України, порушуючи норму територіальної цілісності.
Тільки такий результат конфлікту, який залишить Україні повний контроль над усією її міжнародно визнаною територією, відновить норму територіальної цілісності. Але цей результат залишається дуже малоймовірним варіантом. Крім того, ослаблення норми територіальної цілісності залежить не так від кількості незаконно захоплених земель, як є наслідком визнання міжнародною спільнотою відповідних територіальних змін. Сполученим Штатам не слід (і майже напевно не буде потрібно) офіційно визнавати якусь російську окупацію суверенної української території незалежно від того, де проходить де-факто лінія контролю.
Як і у випадку з Кримом, Сполучені Штати можуть вжити заходів, щоб завоювання Росії після 24 лютого 2022 року вважалися б незаконними, а Росія заплатила високу ціну за свою спецоперацію. Ступінь контролю Києва над своєю територією може вплинути на довгострокову економічну життєздатність України і, отже, на потреби допомоги США. Наприклад, якщо Москва захопить все українське узбережжя Чорного моря, залишивши Україну без виходу на море, це створить серйозні довгострокові економічні проблеми для країни. Однак такий результат здається малоймовірним, враховуючи воєнні дії Росії на сьогоднішній день. Економічні наслідки можливого довгострокового контролю Росії над територіями на грудень 2022 року порівняно з тим, що вона утримувала до 23 лютого 2022 року, хоч і важко підрахувати точно, ймовірно, будуть набагато менш серйозними для України. Економічний ефект будь-якої втраченої території залежатиме від продуктивності цих територій та ступеня їхньої взаємопов’язаності з рештою України. Як би там не було, економіка України зрештою пристосується до будь-якої лінії. Питання полягає в тому, наскільки болючим буде це коригування. Крім того, враховуючи здатність Росії завдавати ударів далеко за межі нинішньої лінії контролю (або будь-якої лінії контролю), більший контроль України над своїми територіями безпосередньо не пов’язаний із вищими економічними вигодами або, якщо вже на те пішло, з більшою безпекою.
Адже хоча з вересня Київ повернув собі суттєву територію, Росія завдала Україні більших економічних збитків, здійснивши удари по її найважливішій інфраструктурі. Загроза російських атак, що зберігається, може перешкодити залученню інвестицій і, отже, таким чином, розширення українського територіального контролю на даний момент є важливим для Сполучених Штатів з гуманітарних причин, для зміцнення міжнародних норм та сприяння майбутньому економічному зростанню України. Однак значення двох останніх факторів є спірним. Порушення Росією міжнародних норм сталися задовго до нинішнього конфлікту і, ймовірно, продовжуватимуться після закінчення бойових дій. Сполучені Штати та їхні союзники вже наклали на Росію багато різного виду санкцій та рестрикцій — витрат, які вже подали сигнал іншим. А лінія контролю станом на грудень 2022 року не позбавляє Київ економічно важливих територій, втрата яких негативно вплинула б на життєздатність країни.
На додаток до цього, розширення територіального контролю України над своїми втраченими землями також пов’язане з потенційними витратами та ризиками для Сполучених Штатів. По-перше, зважаючи на різке уповільнення темпів контрнаступів ЗСУ у грудні 2022 року, на відновлення лінії контролю до лютого 2022 року — не кажучи вже про територіальний статус-кво до 2014 року — будуть потрібні місяці, а можливо, й роки. Росія побудувала потужні оборонні укріплення вздовж лінії фронту, а її військова мобілізація усунула дефіцит живої сили, який тільки й дозволив Україні досягти успіху у Харківському контрнаступі. Ймовірно, щоб дати Києву час, необхідний для відновлення контролю над значно більшою своєю територією, будуть потрібні тривалі та кровопролитні воєнні дії. Проте, як ми покажемо в наступному розділі, тривала війна може спричинити великі витрати для Сполучених Штатів.
Крім того, якщо Україна вийде за лінію контролю, яка існувала до лютого 2022 року, і зуміє повернути території, наприклад Крим, ризики ескалації — або застосування ядерної зброї, або напад на НАТО — стануть незмірно високими. Кремль, ймовірно, розцінить можливу втрату Криму як серйозну загрозу для національної безпеки та стабільності режиму з огляду на розміщені там свої військово-економічні активи та політичний капітал, вкладений у розвиток півострова.
Тривалість воєнного конфлікту в Україні.
Ми не знаємо, як довго триватиме цей конфлікт. Дехто припускає, що він може закінчитися переговорами взимку 2023 року. Інші стверджують, що він триватиме роками. Багато хто в Сполучених Штатах не хоче наполягати на припиненні конфлікту в той час, коли Україна набирає імпульсу на полі бою, а український народ, схоже, готовий нести витрати затяжного конфлікту для досягнення своєї мети. Крім того, триваліший конфлікт може дозволити українській армії відвоювати більше території, тривалість конфлікту має й інші позитивні наслідки для інтересів США. Затяжний конфлікт, хоч би як цинічно це звучало, має деякі потенційні вигоди для Сполучених Штатів. Поки триває український конфлікт, російські збройні сили, як і раніше, будуть зайняті Україною і таким чином не зможуть загрожувати іншим. Більш тривалі військові дії призведуть до подальшого послаблення російських збройних сил і послаблення російської економіки.
Український конфлікт вже став настільки руйнівним для російської могутності, що подальше поступове її ослаблення, можливо, вже не є таким важливим для інтересів США, як на ранніх етапах конфлікту. Російській армії та економіці знадобляться роки, а може, й десятиліття, щоб оговтатися від вже завданих збитків.
Тривалий конфлікт також чинитиме тиск на європейські уряди, щоб вони продовжували знижувати енергетичну залежність від Росії і більше витрачати на свою оборону, що, можливо, у довгостроковій перспективі це зменшить оборонний тягар США в Європі.
Однак довгий військовий конфлікт в Україні має й суттєві недоліки з погляду інтересів США. Більш тривалі військові дії призведуть до нових людських жертв, масових переміщень та страждань мирних жителів України. Конфлікт, що триває, також залишає відкритими можливості того, що Росія зведе нанівець успіхи України на полі бою, досягнуті восени 2022 року. Мобілізація в Росії може стабілізувати позиції станом на грудень 2022 року та дозволити Росії розпочати наступ у 2023 році. Інтенсивність зусиль Заходу та США щодо надання Україні військової допомоги через певний час може опинитися під питанням. Повідомляється, що запаси багатьох видів озброєнь у Європі та США вже добігають кінця. Таким чином, є підстави сумніватися в тому, що триваліший військовий конфлікт призведе до подальших успіхів України.
Витрати Сполучених Штатів та Європейського Союзу на збереження економічної платоспроможності української держави з часом збільшуватимуться, оскільки конфлікт стримує інвестиції та виробництво. Українські біженці, як і раніше, не можуть повернутися до країни і, як результат, податкові надходження та економічна активність у країні падають до значно нижчого рівня, ніж до конфлікту. Кампанія Росії зі знищення життєво важливої інфраструктури України створює серйозні довгострокові проблеми для продовження нею воєнних дій та відновлення економіки. Вона також суттєво підвищила потреби Києва у постійній економічній підтримці.
Поки триває український конфлікт, триватимуть і, ймовірно, навіть посилюватимуться викликані ним глобальні економічні потрясіння. Початок конфлікту викликав різке зростання цін на енергоносії, що, у свою чергу, сприяло інфляції та уповільненню економічного зростання у всьому світі. Очікується, що ці тенденції найсильніше вдарять по Європі. Лише зростання цін на енергоносії може призвести до більшої смертності в межах майже 150 тисяч осіб у Європі взимку 2022–2023 років. (на 4,8% вище середньостатистичної).
Конфлікт також сприяв загостренню ситуації із продовольчою безпекою у всьому світі.
Український експорт зернових та олійних культур впав на 50-70% довоєнного рівня в період з березня по листопад 2022 року, частково через російську морську блокаду та атаки на енергетичну інфраструктуру. Росія також обмежила власний експорт добрив, найбільшим виробником яких є у світі. Результатом стало значне глобальне зростання цін на продукти харчування та добрива. Хоча ціни на продовольство дещо знизилися після того, як Росія погодилася дозволити експорт українського зерна з деяких чорноморських портів у липні 2022 року, станом на грудень 2022 року вони залишалися вищими за довоєнний рівень. Ці наслідки проявилися в той час, коли відсутність продовольчої безпеки вже посилювалася через екстремальні погодні умови, пандемію COVID-19 та інші глобальні потрясіння.
Окрім економічних наслідків для України, Європи та всього світу, затяжний український конфлікт також матиме наслідки для зовнішньої політики США. Залишатиметься обмеженою здатність США зосередитися на інших своїх глобальних пріоритетах — зокрема, на суперництві з Китаєм. Двостороння чи багатостороння взаємодія — не кажучи вже про співпрацю — з Росією за ключовими інтересами США стає вкрай малоймовірною. Наприклад, доки триває український конфлікт, залишатимуться вкрай туманними перспективи переговорів щодо продовження нового договору СНО про контроль над стратегічними озброєннями, термін дії якого спливає у лютому 2026 року. У глобальному масштабі висока напруженість, що зберігається у відносинах з Росією, як і раніше, завдаватиме шкоди роботі світових інститутів — таких як Рада Безпеки ООН, та обмежувати можливості колективних відповідей на спільні виклики.
Поглиблення військової співпраці Росії з Іраном — у той час, коли Іран відмовляється від своїх зобов’язань щодо стримування своєї ядерної програми — передбачає, що Москва зможе активніше відігравати негативну роль у таких питаннях, як нерозповсюдження ядерної зброї. І хоча Росія більше залежатиме від Китаю незалежно від того, коли закінчиться український конфлікт, Вашингтон має довгостроковий інтерес у тому, щоб Москва не потрапила в повне підпорядкування Пекіна.
Більш тривалий конфлікт, який підвищує залежність Росії від Китаю, може дати Пекіну переваги у його конкуренції зі Сполученими Штатами.
Нарешті, тривалість бойових дій безпосередньо пов’язана з двома розглянутими раніше випадками ескалації (можливе застосування Росією ядерної зброї та можлива ескалація конфлікту між Росією та НАТО). Поки триває український конфлікт, ризик обох форм ескалації залишатиметься підвищеним. Коли ж конфлікт в Україні закінчиться, ці ризики різко зменшаться. Тому зацікавленість США у мінімізації ризиків його ескалації має посилити й зацікавленість США, щоб уникнути затяжного конфлікту. Коротше кажучи, негативні наслідки затяжного українського конфлікту — від постійних підвищених ризиків ескалації до економічної шкоди набагато переважають можливі вигоди.
Форма припинення конфлікту.
Численні публікації про припинення конфлікту в Україні пропонує три можливі варіанти його закінчення: абсолютна перемога, перемир’я та політичне врегулювання. У даному аналізі ми не розглядаємо оперативні паузи, тимчасове припинення вогню і домовленості, що не відбулися.
Наша увага зосереджена на формі, в якій, зрештою, може закінчитися український конфлікт, а не на припливах та відпливах на шляху до такого результату.
Абсолютна перемога
Однією із форм припинення конфлікту є абсолютна перемога. Цей результат передбачає, що одна держава «назавжди усуне (міждержавну) загрозу, яка походить від її супротивника». Абсолютна перемога, як зазначає Ден Рейтер, може бути досягнута за рахунок того, що «переможець встановлює нове керівництво у переможеній державі, окупує або анексує територію супротивника або, у гіршому випадку, знищує все населення супротивника». Хоча абсолютна перемога може спричинити якусь форму угоди сторін, її визначальною рисою є «такий результат війни, який по суті унеможливлює те, що переможена держава відмовиться від угоди про припинення військових дій». Такі перемоги здобули союзники над Японією та Німеччиною наприкінці Другої світової війни.
Коли Москва розпочинала свою військову спецоперацію, то складалося враження, що вона прагнула абсолютної перемоги, плануючи встановити новий режим у Києві та «демілітаризувати» країну. Відмовившись від спроби захопити столицю на початку квітня, Росія, схоже, порушила ці плани. З того часу проголошені Путіним цілі змінювалися з часом, але ні він, ні його міністри за останні місяці жодного разу не повторили прямих закликів до повалення уряду в Києві, зроблених у перші тижні конфлікту.
Хоча деякі аналітики стверджують, що Москва не відмовилася від своїх первісних амбітних цілей, навіть якби Кремль все ще прагнув нав’язати Києву абсолютну перемогу, факти показують, що він зараз не може цього зробити. На момент написання цього дослідження основною метою Москви, схоже, було утримання територій у чотирьох українських областях, які Росія тепер вважає своїми. Але навіть якби Росія й утримала ці області, навряд чи це була б її абсолютна перемога.
Для досягнення такої цілі Москві необхідно зробити фундаментальні зміни в політичній системі України, наприклад, повалити президента Зеленського. Але українська система правління зараз видається навіть міцнішою, ніж до конфлікту. Жорстока тактика Росії відштовхнула від неї навіть тих українців, які мали проросійські симпатії, а Зеленський має у народі величезної популярності. Більше того, ЗСУ з їхніми нинішніми можливостями можуть нескінченно довго загрожувати окупованим Росією територіям або навіть прикордонним районам власне російської території.
Але й абсолютна перемога України також є малоймовірною.
Україна ніколи офіційно не заявляла про намір здобути абсолютну перемогу, як це визначається у військовій літературі. Заявлені цілі президента Зеленського згодом змінювалися, але станом на грудень 2022 року його головна мета полягає у тому, щоб повернути всю територію України, включаючи Крим та райони Донбасу. Проте навіть повне відвоювання українцями їхньої території не означатимуть абсолютної перемоги. Якби ЗСУ витіснили б російські війська з території України, вони, безперечно, серйозно послабили б при цьому російську армію. Тим не менше, Росія матиме широкий спектр сил і коштів на своїй території і за її межами — зокрема, військово-морський флот і повітряно-космічні сили, які не зазнали серйозних втрат у конфлікті, і дозволять продовжувати завдавати ударів по цілях у глибині України. Російські сухопутні війська можуть легко перегрупуватися і розпочати новий великомасштабний наступ.
Щоб здобути абсолютну перемогу, Україна має позбавити Росію можливості взагалі заперечувати територіальну цілісність України. Примус російської армії до перетину міжнародно визнаних кордонів між двома країнами у бік Росії не приведе до такого результату. І хоча Україна здивувала спостерігачів своєю здатністю захищати свою батьківщину, безглуздо уявити, що вона може зруйнувати військовий потенціал Росії. Тому Києву, ймовірно, знадобиться не лише перемога на полі бою, а й зміна режиму у Москві.
Деякі аналітики стверджують, що невдачі Росії в Україні, зростаючі втрати та мобілізація можуть спричинити політичну нестабільність і призвести до повалення Путіна та заміни його новим режимом, який припинить бойові дії, прийде до угоди з Україною і становитиме для неї меншу загрозу у довгостроковій перспективі. Однак є мало історичних свідчень того, що за невдачами на полях битв у Росії обов’язково піде зміна правлячого режиму. Лідери таких «персоналізованих» режимів, як російський, часто залишалися при владі і після військових поразок (російсько-японська війна).
Більше того, немає жодної гарантії, що новий російський лідер буде схильний до миру з Україною більше, ніж Путін. Як пише Шон Кокран, «важко і, ймовірно, безглуздо передбачати будь-яку зміну керівництва в Росії у зв’язку з конфліктом в Україні. Однак, як мінімум, Захід не повинен припускати, що зміна керівництва в Москві призведе до припинення цього конфлікту, принаймні, у короткостроковій перспективі, оскільки путінська військова спецоперація цілком може продовжуватися і без Путіна».
Більше того, зміна режиму в Москві може не знизити гостроти суперництва між США та Росією з інших питань. Попри це Київ не проголосив зміну режиму в Москві своєю заявленою метою, хоча деякі українці зі зрозумілих причин сподіваються на це. Оскільки жодна із сторін, схоже, не має наміру чи можливостей для досягнення абсолютної перемоги, конфлікт, швидше за все, закінчиться якимось результатом переговорів. Закінчення війн шляхом переговорів, на відміну абсолютних перемог, вимагає від воюючих сторін погодитися з певним ризиком того, що умови миру можуть бути порушені. Адже навіть «відносний програш» у конфлікті збереже можливість загрожувати іншій стороні. Угоди про припинення війн значною мірою залежить від особливостей конкретного конфлікту,
Угоди про перемир’я
В угодах про перемир’я, подібні до тих, що поклали край війні в Кореї в 1953 році і придністровському конфлікту в Молдові в 1992 році, обидві сторони зобов’язуються припинити бойові дії і часто створюють механізми, такі як демілітаризовані зони, для запобігання поновленню насильства. Хоча угоди про перемир’я можуть бути досить докладними (угода по Кореї займала майже 40 сторінок), вони, як правило, не торкаються політичних чинників конфлікту. Це означає, що напруженість може зберігатись, а дипломатичні та економічні відносини між сторонами часто залишаються на мінімальному рівні. Угоди про перемир’я, в яких передбачені механізми моніторингу та заходи щодо зниження ризику відновлення конфлікту, є більш довговічними, ніж ті, в яких їх немає.
Перемир’я в Україні заморозить лінії фронту і надовго покладе край активним бойовим діям. Росія припинить спроби відвоювати додаткову українську територію та припинить ракетні удари по українських містах та інфраструктурі. Українські сили припинять свої контрнаступи — удари по російських територіях України, що окуповані, і по самій Росії. Між Києвом та Москвою, як і раніше, існуватимуть невирішені територіальні суперечки (тобто розбіжності в позиціях щодо розташування кордонів України), але вони будуть дискутуватись в політичній та економічній, а не військовій площині.
Ключові політичні питання, що виходять за межі територіального контролю, від виплати Росією репарацій до геополітичного статусу України, залишаться поза увагою. Сторони, ймовірно, вестимуть мінімальну торгівлю, кордони між ними будуть значною мірою закриті. Лінія контролю, швидше за все, стане сильно мілітаризованою, як внутрішній кордон Німеччини під час холодної війни.
Політичне врегулювання
Політичне врегулювання чи мирний договір мали б на увазі як повне припинення вогню, так і вирішення принаймні деяких суперечок, які спровокували війну або виникли під час неї. З 1946 мирні договори були менш поширені, ніж угоди про перемир’я, але вони, як правило, сильніше забезпечували припинення бойових дій і зниження напруженості.
У разі російсько-українського конфлікту врегулювання спричинило б компроміси з деяких ключових політичних питань, важливих для обох сторін. Двосторонні російсько-українські переговори в перші тижні війни, кульмінацією яких стало опубліковане наприкінці березня Стамбульське комюніке, та пізніші заяви політичних лідерів дають натяки на деякі питання, які можуть охопити політичне врегулювання російсько-українського конфлікту.
Для Росії це чітке визначення статусу України, що не приєднується до НАТО. Зі свого боку Україна хотіла б, щоб Захід зміцнив свої зобов’язання щодо її безпеки, оскільки вона не довіряє Росії у дотриманні будь-яких угод. Врегулювання могло б охоплювати безліч інших питань, таких як фонд відновлення, двостороння торгівля, питання культури та свободи пересування, а також умови зняття західних санкцій із Росії. Політичне врегулювання не обов’язково має охоплювати всі ці питання. Воно може вирішити інші питання. Але головним його підсумком стане повернення до певної міри нормальних відносин між колишніми воюючими сторонами.
Важливо відзначити, що сторони можуть погоджуватися або не погоджуватися зі статусом певних територій навіть при досягненні домовленостей щодо інших питань. Наприклад, Радянський Союз та Японія нормалізували дипломатичні та торговельні відносини у 1956 році, але територіальна суперечка між Москвою та Токіо так і не була вирішена. Політичне врегулювання не покликане остаточно вирішувати всі суперечності між сторонами. Воно має лише усунути достатню кількість цих розбіжностей, щоб якісно покращити ширші відносини між колишніми воюючими сторонами.
Ці дві форми узгодженого припинення воєнних дій — перемир’я та політичне врегулювання — практично чітко не розмежовуються. Багато угод про припинення вогню стосуються деяких політичних питань, а деякі політичні врегулювання, як зазначалося, залишають ключові політичні суперечки невирішеними. Закінчення конфлікту в Україні шляхом переговорів, ймовірно, опиниться десь між цими двома ідеальними варіантами.
Наслідки для інтересів США
Оскільки абсолютна перемога будь-якої зі сторін в українському конфлікті є малоймовірною, швидше за все, в якийсь момент його буде припинено шляхом переговорів. Але з огляду на нинішні тенденції перспективи такої угоди в найближчому майбутньому невеликі, як ми покажемо в наступних розділах. Політичне врегулювання може бути більш важким для досягнення, ніж угода про перемир’я, оскільки останнє буде вузько зосереджено на підтримці режиму припинення вогню, а не на вирішенні широкого кола спірних питань між Україною та Росією.
Наявні обмежені дані свідчать, що політичне врегулювання більш довговічне, ніж угоди про перемир’я. Логіка цього зрозуміла навіть на інтуїтивному рівні. Політичне врегулювання стосується корінних розбіжностей обох сторін та основних питань суперечки між ними. Воно залишає менше проблем, через які потрібно воювати в майбутньому, та створює вигоди від миру для обох воюючих сторін.
У разі російсько-українського конфлікту врегулювання також могло б відчинити двері для ширших переговорів про «правила дорожнього руху» для регіональної стабільності, які б пом’якшили перспективи виникнення конфлікту в інших місцях на периферії Росії.
Тому за інших рівних умов інтересам США більше відповідає політичне врегулювання, яке може призвести до більш міцного світу, ніж перемир’я. Крім того, політичне врегулювання могло б стати першим кроком до вирішення ширших регіональних проблем та зниження ймовірності виникнення кризи між Росією та НАТО у майбутньому. Якщо інтенсивність конкуренції в Європі буде більш керованою, а ризик відновлення військового конфлікту в Україні буде нижчим, Сполучені Штати зможуть перерозподілити ресурси відповідно до своїх стратегічних пріоритетів, а Україна зможе відновитися в економічному плані за меншої підтримки ззовні.
Однак рівень ворожості станом на грудень 2022 року між Росією та Україною, а також між Росією та Заходом робить політичне врегулювання набагато менш ймовірним, ніж перемир’я.
Резюме
На даному етапі конфлікту можливі різні варіації з усіх зазначених вище п’яти аспектів: використання Росією ядерної зброї, ескалація відносин між НАТО та Росією, територіальний контроль, тривалість та форма припинення військової фази конфлікту.
У наступному розділі ми розглянемо, як Сполученим Штатам слід пріоритезувати ці аспекти у формуванні своєї політики щодо українського конфлікту.
Визначення пріоритетності варіантів розвитку конфлікту
Для Сполучених Штатів два описані вище фактори ескалації — використання Росією ядерної зброї та конфлікт між Росією та НАТО — безперечно, є найважливішими у визначенні можливих майбутніх варіантів розвитку українського конфлікту. Мало хто у Вашингтоні сперечатися з цим твердженням.
Проте ведуться жваві дебати про ймовірність того, що будь-яка з цих форм ескалації станеться насправді. Як ми вже зазначали, хоча ймовірність такого розвитку подій невелика, обидва варіанти все ж таки ймовірні через обставини, створювані військовим конфліктом. Наш аналіз показує, що тривалість українського конфлікту є найважливішим із його параметрів для Сполучених Штатів.
Негативні наслідки тривалого військового конфлікту в Україні були б для Сполучених Штатів дуже серйозними. Поки триває військова фаза конфлікту, ризики ескалації у будь-якому випадку залишатимуться підвищеними. Тож тривалість українського конфлікту та ризики його ескалації безпосередньо пов’язані. Крім того, більш тривалі військові дії на території України продовжуватимуть завдавати економічних збитків і їй, а також Європі та світовій економіці. Для Сполучених Штатів більш тривалий конфлікт спричинить як збільшення прямих витрат (таких, як збільшення бюджетної та військової підтримки України), так і збільшення альтернативних витрат з точки зору реалізації інших зовнішньополітичних пріоритетів.
Поки в Україні йдуть військові дії, постраждає дедалі більше українців, а підвищувальний тиск на ціни на продукти харчування та енергоносії у світі триватиме. Можливі позитивні моменти від пролонгації конфлікту: подальше ослаблення Росії та можливість для України отримати територіальні надбання. Але перше більше не має суттєвої вигоди: Росія вже й так значно ослаблена. А територіальні придбання для України тепер не є цілком певними: чим більше триватиме конфлікт, тим більше може створити у Росії можливості досягти успіхів.
Розширення українського контролю над своїми територіями загалом було б вигідним Сполученим Штатам, але лише з гуманітарних міркувань – з погляду демонстрації переваг звільнення більшої кількості українців від жахів російської окупації. Але що стосується підтримки чинного світового порядку та економічних аспектів, то аргументи на користь подальшого розширення Україною підконтрольних їй територій менш зрозумілі. Адже Москва порушила міжнародні норми дотримання територіальної цілісності держав ще з моменту повернення Криму та входу на схід України у 2014 році. Навіть відступ Росії до ліній статус-кво, що існував до лютого 2022 року, не пом’якшив би цих порушень. Але Сполучені Штати мають інструменти, щоб збільшити витрати Росії за них та позбавити незаконну російську окупацію міжнародної легітимності.
Крім того, заперечення територіальних придбань Москви допоможе подати світові сигнал про те, що аналогічні акти призведуть до такої ж потужної відсічі. Розширення українського територіального контролю, в принципі, могло б повернути під владу Києва економічно виробничі активи, зменшивши залежність України від США та їхніх союзників. Однак, враховуючи, де знаходилася лінія контролю за станом на грудень 2022 року, ця економічна вигода навряд чи буде суттєвою для життєздатності України.
Якби Росія просунулась значно далі на захід, і особливо якби вона взяла під свій контроль усе узбережжя Чорного моря України, економічні наслідки цього, ймовірно, були б значно серйознішими.
Однак якщо Україна розгромить російську армію і поверне собі всю свою територію, включаючи Крим, ризик застосування ядерної зброї чи війни між Росією та НАТО зросте. Такий результат є теж малоймовірним на нинішньому етапі конфлікту. Наш аналіз показує, що у цьому випадку можливі дві форми припинення конфлікту.
Оскільки територіальне завоювання саме по собі не покладе край війні, а абсолютна перемога будь-якої зі сторін є малоймовірною, важливість цього аспекту залежить від того, яку вигоду Сполучені Штати отримають від політичного врегулювання порівняно з угодою про перемир’я.
Політичне врегулювання може виявитися міцнішим, ніж перемир’я, оскільки воно може створити більшу стабільність у Європі та дозволити Сполученим Штатам вивільнити ресурси для вирішення інших пріоритетних завдань. Досягнення такого врегулювання було б важливим, але міцне перемир’я було б вигідне для інтересів США. Тим більше, що політичне врегулювання видається менш ймовірним, принаймні на даному етапі конфлікту.
Оскільки запобігання затяжному воєнному конфлікту в Україні є для США найвищим пріоритетом за зведенням до мінімуму ризиків ескалації, Сполученим Штатам слід зробити кроки, які зроблять припинення конфлікту в середньостроковій перспективі ймовірнішим. Однак сам собою Вашингтон не може вкоротити цей конфлікт. Але оскільки конфлікт швидше за все закінчиться переговорами, то необхідно докласти зусиль для стимулювання переговорів. І Сполучені Штати могли б зробити кроки для усунення основних перешкод на шляху до їхнього запуску. Наступний розділ визначає перешкоди, які можна усунути за допомогою політики США.
Перешкоди до припинення конфлікту
Якщо залишити осторонь питання про бажаність припинення українського конфлікту, чи можливе взагалі припинення бойових дій в Україні шляхом переговорів?
Станом на грудень 2022 року у найближчій перспективі це видається малоймовірним. Росія та Україна не ведуть переговорів щодо врегулювання з травня. Для відмови сторін від переговорів є чимало причин. Наприклад, дедалі більш складні територіальні суперечки та внутрішньополітичні обмеження, що ускладнюють досягнення компромісу. Наприклад, українському суспільству може бути важко піти на компроміс із країною, яка скоїла жорстокий напад і продовжує утримувати українську територію, особливо коли здається, що ЗСУ здатні на подальші успіхи.
Політика Сполучених Штатів не може подолати таких перешкод на шляху до переговорів. Але питання для Вашингтону полягає в тому, чи в українському конфлікті є ті чинники, на які політика США могла б вплинути. Хоча є багато факторів, що змушують сторони продовжувати боротьбу, припускаємо наявність двох рушійних сил опору переговорам, які Вашингтон міг би пом’якшити.
Основний висновок полягає в тому, що для переговорів обидві сторони повинні вірити, що вони виграють більше від світу, ніж від продовження військового конфлікту. Оптимізм щодо майбутнього вигідного для себе ходу війни та песимізм щодо переваг миру перешкоджають переговорам і змушують воюючі сторони продовжувати бойові дії.
Оптимізм кожної із сторін щодо ходу конфлікту
Дослідження в галузі міжнародних відносин виявили, що війни стають затяжними, коли воюючі сторони розходяться у думках щодо своїх перспектив на перемогу. У мирний час держави не можуть бути впевнені у військових можливостях чи готовності супротивника воювати і, отже, у його здатності перемогти на полі бою. Більше того, держави мають стимул перебільшувати свою міць і рішучість, щоб отримати те, що вони хочуть, без необхідності вступати у війну. Деякі вчені вважають, що війни вирішують цю когнітивно-інформаційну проблему, оскільки бойові дії швидко виявляють справжній баланс сил.
Як тільки така інформація стає ясною для обох сторін, більш слабка або менш рішуча з них має почати відчувати більший оптимізм щодо того, що вона може отримати, продовжуючи війну.
Це теоретичне очікування того, що в ході військового конфлікту сторони швидко прийдуть до розуміння того, яка з них візьме гору, засноване на припущенні, що їхня військова міць значною мірою є постійною. Коли це припущення вірне, результати перших боїв мають стати надійним індикатором співвідношення сил і, отже, керівництвом до того, як сторони поведуться у майбутніх зіткненнях.
Теоретично обидві сторони повинні використовувати цю інформацію для прогнозування майбутніх подій, і їхні очікування щодо розвитку війни мають збігатися. Але коли сила однієї зі сторін коливається в ході бойових дій, або коли її сила може значно змінитися з часом, дані про результати минулих битв уже не дають такої ясності.
Наприклад, ці фактори, мабуть, сприяли значній тривалості Першої світової війни в Європі. Безвихідь на Західному фронті в 1917 році означав, що воюючі сторони, якщо вони дивилися на результати на полі бою, повинні були погодитися з тим, що їхні шанси на перемогу приблизно рівні. Натомість обидві сторони, схоже, із зайвим оптимізмом дивилися на свою здатність виграти, і продовжували боротися.
Британці та французи не хотіли вести переговори тієї зими частково тому, що сподівалися, що вступ США у війну виведе її з безвиході.
Німеччина вважала, що із припиненням бойових дій на Східному фронті після підписання мирного договору з Росією передислоковані німецькі сили зроблять прорив на заході. Цей взаємний надмірний оптимізм міг бути фактором, який перешкоджав переговорам наприкінці 1917 та на початку 1918 року.
У російсько-українському конфлікті дія цих факторів також може мати місце. Військові можливості України дуже залежать від непередбачуваного зовнішнього чинника: військової допомоги Заходу. Жоден зі згаданих вище гравців — ні Росія, ні Україна, ні Захід — не очікував на той безпрецедентний рівень західної військової та розвідувальної допомоги Києву чи на той ефект, який ця допомога матиме. Ніхто не знає, який обсяг західної допомоги буде надано Україні найближчими місяцями та роками, і який ефект вона може мати. Якщо говорити про це у категоріях проблеми інформації, то неясно, наскільки сильною буде Україна у майбутньому.
Зіткнувшись із цією невизначеністю, дві країни, здається, дійшли різних висновків про майбутню силу України. В результаті, незважаючи на довгі місяці боїв, і Росія, і Україна з оптимізмом дивляться у майбутнє. Україна з оптимізмом вірить у те, що підтримка Заходу продовжуватиме зростати, українські бойові можливості покращаться.
Росія, схоже, вважає, що Сполучені Штати та їхні союзники зрештою перестануть підтримувати Україну, особливо у міру того, як їхні витрати на український військовий конфлікт стрімко зростають. Зокрема, Кремль заявляє, що високі ціни на енергоносії, спричинені конфліктом, що продовжується, чинять тиск на європейську економіку і викличуть підтримку громадській думці за скорочення допомоги Україні.
Як висловився колишній президент, а нині заступник голови Ради безпеки Росії Дмитро Медведєв, «Америка завжди кидає своїх друзів і своїх найкращих маріонеток. Це рано чи пізно станеться і цього разу». На думку Москви, як тільки Україна неминуче втратить західний вектор свого життєвого шляху, вона втратить здатність перемогти російську армію.
Коротше кажучи, обидві сторони вважають, що їхня відносна сила і, отже, здатність до перемоги над противником з часом збільшаться.
Центральна роль допомоги Заходу військовим діям України та невпевненість у майбутньому цієї допомоги привели Москву та Київ до різних висновків про те, хто з них згодом переможе. Таким чином, конфлікт не вирішує інформаційну проблему так, як цього потребує наукова література. Обидві сторони мають підстави для оптимізму щодо можливості отримання вигод при продовженні військового протистояння. Історично такий взаємний оптимізм ускладнював закінчення воєн.
Песимізм кожної із сторін щодо вигод миру
Песимізм щодо довговічності та вигод миру також може сприяти затягуванню українського конфлікту.
Ми звертаємо увагу на два джерела такого песимізму:
1) нездатність обох сторін надійно взяти на себе зобов’язання дотримуватись угоди
2) впевненість Росії про те, що західні санкції збережуться і після закінчення конфлікту.
Такі підходи, відомі в науковому побуті як «проблеми з надійністю дотримання угод», можуть змусити сторони, що воюють, продовжувати бойові дії навіть тоді, коли вони знають, що перемога однієї з них неможлива.
Побоювання, що мир не триватиме довго
Песимізм щодо довговічності миру може бути викликаний побоюванням, що інша сторона не виконає зобов’язання, взяті він у межах домовленостей щодо припинення конфлікту. Недовіра сама по собі не повинна заважати угодам. Часто воюючі сторони не довіряють одна одній і після конфлікту, проте багато війн закінчуються переговорами.
Реальна перешкода для переговорів виникає, якщо хоча б одна з воюючих сторін вважає, що інша
1) є потенційним агресором, який може отримати відносну силу в майбутньому і порушить будь-яку угоду, як тільки її становище покращиться, або
2) може мати істотно інші переваги в майбутньому.
Такі побоювання, відомі як «серйозні проблеми із зобов’язаннями» можуть призвести до того, що воюючі сторони продовжуватимуть бойові дії.
Повернемося, наприклад, до Першої світової війни. Крім взаємного оптимізму щодо продовження військових дій, серйозні проблеми із зобов’язаннями також змушували воюючі сторони продовжувати боротися, незважаючи на патову ситуацію. Побоювання, що після війни могутність Німеччини посилиться в міру об’єднання земель, придбаних за договором з Росією, змусили Лондон і Париж засумніватися в тому, чи Берлін підтримає угоду. Таким чином, Великобританія вважала, що їй потрібно здобути абсолютну перемогу над Німеччиною, а не вести переговори про припинення військових дій.
У російсько-українському конфлікті безперечно проявляється проблема з надійністю дотримання зобов’язань. Українське керівництво, схоже, вважає, що Росія є державою-хижаком, яка відмовиться від будь-якого припинення вогню та знову нападе, як тільки відновить свої збройні сили. Україна також може побоюватися, що вона може втратити підтримку Заходу під час будь-якої перерви у бойових діях, спричиненої перемир’ям чи політичним врегулюванням, що дозволить російським збройним силам відновитися суттєвіше чи швидше, ніж відновляться ЗСУ. Ці побоювання впливають на відкритість Києва до переговорів, незалежно від того, який розмір української території він контролює. Навіть якщо Україна відновить контроль над усією своєю міжнародно визнаною територією.
Ненадійний мир
Друга реальна проблема зобов’язань — можливість зміни переваг України може викликати в Росії песимістичне ставлення до миру. Росія давно прагне того, щоб Україна залишалася поза НАТО. Раніше в ході конфлікту Україна давала зрозуміти, що може погодитись на нейтралітет як частину врегулювання. Росія, мабуть, побачить значний зиск лише від такого світу, в якому Україна візьме на себе надійне зобов’язання не вступати до НАТО.
Але Росія мало вірить у те, що будь-яку обіцянку України про нейтралітет буде виконано. Москва вже переживала серйозні «кульбіти» у зовнішній політиці України та негативно оцінює здатність української еліти виконувати свої обіцянки у довгостроковій перспективі. Тому Кремль буде стурбований тим, що будь-який майбутній український уряд, який може прийти до влади, може скасувати будь-яку обіцянку про нейтралітет, дану в рамках врегулювання, і зайняти лінію на ще активніше прагнення НАТО.
Інший чинник також може пояснювати песимізм Росії щодо вигоди від миру: перспектива збереження західних санкцій після і після закінчення конфлікту. США та їхні союзники запровадили безпрецедентно жорсткі санкції проти Росії у покарання за її війну в Україні. І поки що зовсім неясно, чи готові США та їхні партнери брати участь у багатосторонньому переговорному процесі, в рамках якого вони запропонували б Росії шлях до ослаблення санкцій. Цей песимізм підкріплюється заявами деяких офіційних осіб США про те, що однією з цілей Вашингтона є ослаблення Росії у довгостроковій перспективі. Москва має всі підстави вважати, що західні санкції, швидше за все, збережуться, навіть якщо російсько-український конфлікт буде врегульований на двосторонній основі з Києвом із припиненням військового конфлікту.
Варіанти дій США для усунення перешкод на шляху до переговорів
У попередньому розділі було узагальнено три фактори, які посилюють загальне неприйняття сторонами початку переговорів про припинення бойових дій:
обопільний оптимізм щодо майбутнього, що випливає з переоцінки своєї відносної сили;
взаємний песимізм щодо миру, що випливає із серйозних проблем із зобов’язаннями;
для Росії ще й відсутність чіткого шляху до ослаблення санкцій.
Це не єдині перешкоди для переговорів. Однак саме на них Сполучені Штати найбільше спроможні вплинути за допомогою своєї власної політики. У цьому розділі ми описуємо варіанти політики та їх компроміси, які доступні для Вашингтона.
Ми визнаємо, що існують стратегії або інші міжнародні гравці, такі як Європейський Союз, які могли б прийняти свої рішення для усунення цих перешкод.
Наприклад, Росія та Україна могли б погодитися на двосторонні заходи, такі як демілітаризовані зони, щоб зняти побоювання щодо відновлення конфлікту. Сполучені Штати могли б заохочувати інші держави проводити таку політику. Однак, тут ми зосередимося на варіантах, які Сполучені Штати могли б реалізувати безпосередньо.
Прояснення майбутнього у допомозі Україні
Основним джерелом невизначеності щодо перспектив є відносна відсутність ясності щодо майбутнього військової допомоги США та їхніх союзників в Україні — як постачання зброї, так і надання розвідданих. Хоча ефективність українських збройних сил і є важливим чинником їхнього успіху, зовнішня військова та інша допомога Заходу та США була, безперечно, ключовим чинником.
Наприклад, американські та союзницькі високоточні реактивні системи залпового вогню великої дальності, надані Україні влітку 2022 року, викликали серйозні збої у російській військовій логістиці та поповненні запасів.
Ясність щодо майбутньої військової допомоги США та їх союзників може бути використана для досягнення двох цілей. По-перше, якби був прийнятий чіткий довгостроковий план із графіками поставок, що заслуговують на довіру, і чіткими наслідками для військового потенціалу України, це могло б змусити Росію більш зайняти більш стриману позицію щодо майбутнього її військової операції. Сполучені Штати вже зробили кроки у цьому напрямку, випустивши «Ініціативу сприяння безпеці України» (USAI) і створивши компонент Європейського командування США, який займається виключно наданням допомоги Україні.
Але постачання західної зброї на Україну поки що не стало регулярним, немає і прозорого довгострокового плану їх здійснення. Західна допомога, як і раніше, є лише реакцією на дії Росії, і, таким чином, майбутні військові можливості України залишаються невизначеними.
По-друге, Сполучені Штати можуть вирішити зумовити свою майбутню військову допомогу Україні її згодою на переговори. Встановлення умов допомоги Україні усунуло б основне джерело оптимізму Києва, яке може сприяти продовженню конфлікту: віру в те, що західна допомога продовжуватиметься нескінченно чи зростатиме за якістю та кількістю. Водночас Сполучені Штати могли б також пообіцяти Україні більше допомоги у післявоєнний період, щоб розвіяти побоювання Києва щодо міцності миру.
У минулому Вашингтон вже чинив так в інших випадках, надаючи Ізраїлю величезну допомогу після того, як він підписав Кемп-Девідські угоди та двосторонню мирну угоду з Єгиптом, гарантуючи, що військові можливості Ізраїлю перевершать можливості його сусідів. Хоча цей приклад багато в чому відрізняється від російсько-українського конфлікту, він припускає, що Сполучені Штати мають способи вивірити свої довгострокові зобов’язання з надання допомоги так, щоб переконати своїх близьких партнерів у їхній здатності захистити себе.
Зв’язування допомоги Україні з її готовністю до переговорів було поки що «анафемою» у політичних дискусіях на Заходу, і на те є вагома причина: Україна захищається від Росії. Однак підходи США можуть змінитися зі зростанням витрат і ризиків. І використання цього американського важеля можна вивірити. Наприклад, США могли б трохи знизити допомогу, але не скорочувати її різко, якщо Україна не піде на переговори. І знову ж таки, рішення про деяке «вирівнювання» підтримки в очікуванні переговорів може бути прийняте в тандемі з обіцянками про повоєнне стійке збільшення допомоги у довгостроковій перспективі.
Зобов’язання збільшити допомогу Україні, щоб зменшити оптимізм Росії щодо перемоги, може спонукати українців перешкоджати переговорам, спробувати покласти провину за свої невдачі на Москву та отримати ще більшу підтримку Заходу. А оголошення про зменшення чи «вирівнювання» допомоги Україні, щоб зменшити оптимізм Києва з приводу конфлікту, може призвести до того, що Росія побачить у цьому кроці сигнал про те, що США послаблюють підтримку України.
Якби Росія зрозуміла це таким чином, то вона могла б продовжувати бойові дії, сподіваючись, що Сполучені Штати повністю відмовляться від України.
Сполученим Штатам слід уважно та неупереджено стежити за подіями та націлювати свої зусилля на досягнення бажаного ефекту на той бік, зайвий оптимізм якого є ключовою перешкодою для початку переговорів.
Зобов’язання США та союзників щодо безпеки України
Щоб вирішити проблему надійних зобов’язань для України, Сполучені Штати та їхні союзники могли б розглянути можливість визначення довгострокових зобов’язань, які вони готові взяти на себе щодо безпеки України, якщо Київ дійде згоди з Москвою.
Зобов’язання у сфері безпеки можуть приймати різні форми: від обіцянок обмеженої підтримки у воєнний час до запевнення у військовому втручанні для захисту іншої країни у разі нападу на неї. Надання Києву такого зобов’язання може вплинути на ухвалення Україною рішення про припинення військових дій: це усуне побоювання Києва щодо надійності обіцянок Москви більше не нападати на Україну в рамках врегулювання. Зобов’язання США у сфері безпеки — особливо зобов’язання військового втручання у разі повторного нападу Росії — утримає Москву, оскільки Росія ризикує вступити в конфлікт із набагато могутнішою коаліцією, а не лише з Україною. Україна буде більш впевнена у своїй безпеці та матиме стабільніші умови для економічного відновлення після конфлікту.
У 2022 році Київ запропонував, щоб Сполучені Штати та інші країни взяли на себе зобов’язання перед Україною, навіть жорсткіші, ніж ті, які Вашингтон узяв на себе стосовно союзників за Північноатлантичним договором: пряма обіцянка застосувати військову силу, якщо Україна знову зазнає нападу.
Навіть стаття 5 Вашингтонського договору не зобов’язує союзників по НАТО застосовувати силу у разі нападу на іншого члена альянсу. Кожен союзник обіцяє лише вжити «такі дії, які він вважатиме за необхідне» у разі нападу на союзника. Реакція західних столиць на запропоноване зобов’язання була прохолодною.
Заступник прем’єр-міністра Великобританії Домінік Рааб заявив: «Ми не збираємось…Сполучені Штати та ключові союзники готові взяти на себе таку підтримку, яку вони нині надають Україні, якщо вона знову зазнає нападу. Ця підтримка надзвичайна за своїми масштабами та розмахом, і Україна використала її ефективніше, ніж будь-хто міг собі уявити до конфлікту. Проте обіцянка надати таку саму підтримку знову може не зняти проблему надійних зобов’язань для України: якою б ефективною вона не була, нинішня підтримка Заходу не зупинила Росію від продовження її спецоперації в Україні. Можна було б розглянути креативні підходи, які не є такими, що зобов’язують, як договори США про взаємну оборону, але більш значущими, ніж прості обіцянки повернутися до нинішніх рівнів підтримки у майбутніх непередбачених обставинах.
Хоча це може допомогти підсолодити угоду для Києва, зобов’язання США щодо безпеки України можуть виявитися неприйнятними для Москви. Зрештою, одним із мотивів Росії було не допустити зближення України із Заходом. Творці Стамбульського комюніке передбачали подолати цю проблему, заручившись згодою Росії на багатосторонню угоду про гарантії безпеки за участю Росії, США та інших країн, названих гарантами.
Гарантія має бути дана при тому розумінні, що Україна залишиться нейтральною і не приєднається до жодної з цих держав. Документ також виключає розміщення іноземних військових та проведення навчань на території України. Хоча підтримка Росією зобов’язань США в галузі безпеки щодо України може здатися нелогічною, у цьому випадку Москву може спонукати на цю тверду умову постійного нейтралітету України та жорстких обмежень на іноземну військову присутність на її території.
Пропозиція навіть обмежених зобов’язань США щодо безпеки України може спричинити витрати та ризики для Сполучених Штатів. Наприклад, якби Сполучені Штати виділяли б значні ресурси на озброєння України у мирний час, вони мали б менше ресурсів для інших своїх пріоритетів. Більше того, у разі чергового російсько-українського конфлікту зобов’язання перед Україною обмежили свободу маневру США при виробленні відповіді.
Таким чином, необхідно ретельно зважити вигоди, пов’язані з зобов’язаннями США у сфері безпеки — підвищена готовність України до переговорів, можливе припинення воєнних дій та стримування Росії в майбутньому проти цих потенційних недоліків наших зобов’язань.
Зобов’язання США та союзників щодо нейтралітету України
Як уже зазначалося раніше, проблема зобов’язань, що заслуговують на довіру, для Росії пов’язана з потенційною обіцянкою нейтралітету України, зробленою в рамках мирного врегулювання. Сприйняття Москвою того, що одностороннє зобов’язання України не заслуговує на довіру, може зробити мир набагато менш привабливим для Росії.
В рамках Стамбульського комюніке Росія отримувала б міжнародно-правове зобов’язання щодо нейтралітету України від США та кількох союзників по НАТО на додаток до власного зобов’язання України щодо нейтралітету. Проте, виконання США та їх союзниками умови щодо нейтралітету України створить серйозну додаткову перешкоду, а саме: необхідність зміни західної політики чи навіть законодавства залежно від характеру зобов’язання щодо вступу України до НАТО у майбутньому.
Сполучені Штати досі дотримувалися своєї політики щодо майбутнього України в НАТО, яка існувала до воєнного конфлікту. Це риторична підтримка прагнення Києва до членства альянсу та відмова від участі у переговорах, які б якимось чином підірвали політику відкритих дверей НАТО. Йдеться про принцип, згідно з яким Альянс розглядатиме заявки на членство тільки від країн, що відповідають відповідним вимогам, та жодних інших.
Оскільки у Стамбульському комюніке прийняття Росією зобов’язань США чи союзників у сфері безпеки перед Україною було пов’язане з обіцянками про її нейтралітет, Києву, ймовірно, потрібні якісь додаткові зобов’язання у сфері безпеки, щоб зробити для себе цей нейтралітет прийнятним.
Сама собою багатостороння відданість нейтралітету України буде сприйнята Києвом як чистий негатив для безпеки країни: перспектива членства в НАТО буде знята з обговорення, і нічим не буде замінена. У політичному плані будь-якому уряду в Києві треба щось показати українській громадськості як компенсацію за «втрату» можливості вступу до НАТО.
Як і у випадку із зобов’язаннями США в галузі безпеки, підтримка Вашингтоном нейтралітету України спричинить необхідність компромісів для Сполучених Штатів. З одного боку, це могло б сприяти припиненню військових дій та усунення давнього джерела напруженості між НАТО та Росією.
Але з іншого боку, для США це було б надто складно політично і всередині країни, і у відносинах із союзниками, і в роботі з Україною.
Справді, незалежне, суверенне рішення Києва формалізувати свій нейтралітет було б необхідною передумовою для того, щоб Вашингтон розглянув питання щодо прихильності до цього статусу України. І навіть у цьому випадку деякі союзники США можуть чинити опір будь-якому натяку на зміну політики відкритих дверей НАТО, особливо на зміну, зроблену під тиском Росії.
Крім того, прихильність до безпеки та нейтралітету України стала б новою конструкцією для Сполучених Штатів: традиційно тверді зобов’язання в галузі безпеки даються лише союзникам. А якщо спробувати зробити Україну безпечнішою, не підриваючи її нейтралітет, то в такому разі важко говорити про підтримку балансу інтересів багатьох гравців.
Створення умов для зняття санкцій із Росії
Як уже говорилося, частина песимізму Росії щодо світу може бути пов’язана з її впевненістю в тому, що міжнародні санкції проти неї залишаться чинними, навіть якщо вона домовиться про припинення військових дій в Україні. Таким чином, пропозиція шляху до часткового зняття санкцій є одним із кроків, який може зробити мирні переговори вірогіднішими.
Сполучені Штати, Європейський Союз та інші партнери запровадили щодо Росії безпрецедентні санкції, зокрема заморозили активи російського центрального банку на суму понад 300 мільярдів доларів та запровадили експортний контроль, який серйозно обмежить майбутнє зростання країни.
Досі санкції США в основному розглядалися як покарання за дії Росії, а не як інструмент, за допомогою якого можна вплинути на поведінку Москви та залучити її до обговорення питань світу. Як зазначив Деніел Дрезнер, Сполучені Штати та їхні партнери не дали чіткої відповіді на питання, «що Росія може зробити для зняття з себе санкцій». «Відсутність ясності у цьому питанні підриває можливості торгу, тому що об’єкт, на який спрямовані санкції, вважає, що вони залишаться в силі, хоч би що він зробив».
Між тим, обіцянка зняття санкцій сприяла готовності Ірану вести переговори щодо своєї ядерної програми та укласти Спільний всеосяжний план дій у 2015 році, а також згоду Лівії відмовитися від зброї масового знищення у 2003 році. Хоча ці приклади і не є ідеальними аналогіями, вони вказують на можливість використання обіцянки про часткове зняття санкцій як складову торгу, спрямованого на надання вигідного впливу на противника.
Хтось може заперечити, що обіцянка скасування санкцій винагородить Росію та послужить сигналом Китаю та іншим противникам США про те, що вони можуть отримати вигоду, застосовуючи силу. Однак цей аргумент ігнорує ту високу ціну, яку Росія вже заплатила за цей конфлікт: збитки її економіці, підрив її міжнародної репутації, ослаблення її збройних сил, зосереджені зусилля Європи щодо припинення імпорту російських вуглеводнів, стимулювання подальшого розширення НАТО за рахунок Фінляндії та Швеції та спонукання європейських союзників НАТО на збільшення видатків на оборону.
Деякі з цих витрат може бути для Росії минущими. Але деякі, такі як розширення НАТО, зусилля Європи зі зниження енергетичної залежності та економічні збитки, видаються постійними змінами. З огляду на ці значні витрати воєнних дій для Росії малоймовірно, що інші держави розглядатимуть український конфлікт як явний доказ того, що агресія окупається.
Навіть якщо деякі санкції, зрештою, і будуть зняті в рамках угоди про припинення військового конфлікту. Більше того, ослаблення санкцій, швидше за все, буде в кращому разі частковим: деякі заходи, такі як набагато суворіший експортний контроль, швидше за все, матимуть постійний характер.
Проте, слід враховувати й інші ризики. Сполучені Штати доклали значних зусиль для створення та збереження глобальної коаліції для запровадження санкцій щодо Росії. Слід припускати, що вони прагнутимуть заручитися підтримкою членів цієї коаліції, перш ніж сигналізувати про можливість зняття санкцій з Росії. Але, можливо, США не вдасться домогтися згоди всіх її учасників, що може обмежити обсяг зняття санкцій, який Вашингтон зможе запропонувати. Навіть якби члени коаліції об’єдналися в плані ослаблення антиросійських санкцій, залишався б ризик: якщо вони підуть на відміну санкцій у рамках переговорного процесу, то деякі держави можуть не захотіти вводити їх назад, якщо мирні домовленості між Україною та Росією розваляться. Коаліція може виявитися вже не такою сильною та єдиною, як зараз, якщо згодом їй потрібно повторно запровадити санкції проти Росії.
Більше того, лідери США можуть політично постраждати перед лицем як внутрішніх, так і зовнішніх сил, які виступають проти будь-якого послаблення санкцій.
Висновок
У дебатах у Вашингтоні та інших західних столицях про майбутнє російсько-українського конфлікту їхні учасники віддають перевагу питанню контролю територій.
Демократи виступають за збільшення військової допомоги Україні, щоб полегшити відвоювання ЗСУ всіх територій країни. Їхні супротивники закликають Сполучені Штати прийняти лінію контролю до лютого 2022 року, посилаючись на ризики ескалації конфлікту, пов’язані зі спробами подальшого просування української армії.
Держсекретар Ентоні Блінкен заявив, що мета політики США полягає в тому, щоб дати Україні можливість «повернути собі територію, яку було захоплено в неї з 24 лютого 2022 року».
Наш аналіз показує, що ці дебати надто вузько сфокусовані лише на одному з багатьох параметрів воєнного конфлікту. Територіальний контроль, хоч і надзвичайно важливий для України, не є найважливішим аспектом конфлікту для Сполучених Штатів. Ми дійшли висновку, що, крім запобігання можливої ескалації між Росією та НАТО або використання Росією ядерної зброї, запобігання затяжним військовим діям є важливішим пріоритетом для Сполучених Штатів, ніж допомога Україні у розширенні контрольованих територій.
Крім іншого, США має дуже обмежену здатність контролювати на мікрорівні, де в кінцевому підсумку пройде лінії дотику українських і російських військ, оскільки американські військові не беруть безпосередньої участі в бойових діях. Надання Україні допомоги у розширенні контрольованих територій у своїй країні – це далеко не єдиний інструмент, доступний Сполученим Штатам для того, щоб вплинути на перебіг конфлікту.
У своїй роботі ми виділили кілька інших потенційно потужніших інструментів, які Вашингтон може використовувати, щоб направити військові дії за тим напрямком, який найкраще відповідає інтересам США.
Президент Байден заявив, що цей конфлікт закінчиться за столом переговорів. Але адміністрація поки що не зробила жодних кроків, щоб підштовхнути сторони до переговорного процесу. Хоча далеко не факт, що зміна політики США може спровокувати переговори, здійснення однієї чи кількох ініціатив, описаних у цьому аналізі, може зробити їх вірогіднішими. Нами виявлено причини, через які Росія і Україна може мати обопільний зайвий оптимізм щодо перемоги і песимізму щодо миру.
Автори: Самуель Чарап (Samuel Charap) – старший науковий співробітник дослідницької корпорації RAND Corporation
Міранда Прібе (Miranda Priebe) – старший науковий співробітник дослідницької корпорації RAND Corporation та директор Центру вивчення зовнішньополітичної стратегії США
